الخدمة المدنية: كعب أخيل أم إزميل فدياس؟

محمد الشابك

مرت على السودان فترات انتقال متعددة نحو الديمقراطية ، كانت في معظمها قصيرة وقادت أيضاً إلى فترات تعددية تعتبر قصيرة بمقاييس الدول التي نجحت في عملية الانتقال الديمقراطي. يهدف هذا المقال إلى فتح نافذة للتفكير في كيفية إصلاح جهاز الدولة متمثلاً في الخدمة المدنية وجعله فاعلاً يضطلع بدوره في تمكين الحكم الإنتقالي نحو الديمقراطية. لقد ظلت السياسة في السودان كما في الآداب، لم يغادر الشعراء -ولا السياسيون- من متردم، ويكاد يكون كل ما نفعله أو نترك فعله يعتبر تكراراً ممجوجاً لتجارب السالفين، وتكاد تكون كل حقبة من حقب السودان إعادةً مملةً لما قبلها. لم نكن بدعًا من الآخرين في فترات الحرب والدمار، كما لم نكن بدعًا منهم في فترات السلام والبناء والسير نحو الديمقراطية. إن الإصلاح المتدرج والمعتدل في الدولة عبر جهازها الإداري والتنفيذي المتمثل في الخدمة المدنية سيقود إلى قطاع عام نشط وفعال ويعتبر من الأهمية بمكان في تثبيت دعائم الانتقال إلى الديمقراطية. وحين يتم استئناف الفترة الانتقالية سيكون على الحكومة أن تنجز على أقله المهام الأكثر أهمية في أي فترة انتقالية وهي ؛ 1/ تسيير مهام الدولة الروتينية خلال الفترة الانتقالية بما يفضي إلى 2/ تهيئة البلاد لإجراء انتخابات حرة ونزيهة ، بالإضافة إلى المهمة الثالثة وهي 3/ إستكمال إعادة انفتاح السودان على العالم الخارجي واستئناف عملية الإصلاح والتحول الاقتصادي ، وهي مهام سيكون لجهاز الدولة الدور الأكبر في انجازها.

 يقول الباحثان والعالمان الأشهر في مجال إصلاح الخدمة المدنية نورثكوت وتريفليان في تقريرهما الأكثر انتشاراً والذي يعد مرجعاً أساسياً حتى يومنا هذا في “شروط التعيين في الخدمة المدنية”، أن الخدمة المدنية ينبغي أن تجذب القادرين والفاعلين “capable and energetic”. نورثكوت وتريفليان رفضا فكرة المحسوبية في العمل العام “Patronage” ليس فقط بسبب أن ولاء المعينين بالمحسوبية  وعطاءهم وحماسهم يتوقف بتوقف الحكومة التي يؤيدونها في قطاعات حيوية ، بل أيضاً بسبب أن هذه التعيينات تعطل التطور الطبيعي للموظفين النجباء وتمنعهم من الإبداع والتقدم لأن الفرص تكون محتكرة خاصةً في الدرجات العليا ويصبح حافز الإبداع والعمل قليلًا، فتتحول مكاتب الدولة إلى بؤر للفساد والمحسوبية السياسية والاجتماعية ، ما يقود في النهاية إلى تعطيل ديوان العمل العام وفشل الدولة في القيام بمهامها.

ولقد تطرقت بعض الأوراق في الورشة التي أقامتها قوى الحرية والتغيير وجريدة الديمقراطي في يوليو الماضي إلى موضوع الخدمة المدنية والصعوبات التي كانت موجودة بها والتي حالت دون أداء مهام الفترة الانتقالية. وبعض الأوراق تطرقت لمشاكل التواصل بين الحاضنة السياسية المتمثلة في الحرية والتغيير وحكومة الفترة الإنتقالية وبالذات الحكومة الأولى. بررت بعض الأوراق لعملية اتخاذ القرار بدخول الأحزاب السياسية للفترة الثانية كون أن أحد المشاكل كان صعوبة التواصل بين الحاضنة السياسية والوزراء التكنوقراط ، فكانت النتيجة محدودية المعرفة بما يجري إذ كانت الحاضنة السياسية للحكومة تتلقى الإحاطة عن طريق تقارير الأداء التي تصدر من حين لأخر. أيضاً كان هناك إنعدام لعلاقة مؤسسية بين الحاضنة السياسية ورئيس الوزراء نفسه ـ دع عنك وزرائه، بالإضافة للإزدواجية التي حدثت في مرات عديدة طيلة فترتي حكومة حمدوك بين مكتب رئيس الوزراء ومستشاريه من طرف والحكومة التنفيذية من طرف أخر مما أظهر الحكومة كجزر معزولة وأدى لقطع التواصل بين جهاز الدولة التنفيذي مع نفسه أولاً وبين الجهازين التنفيذي والسياسي من جهة أخرى وجعل الفترة الإنتقالية تبدو وكأنها أحد فصول مسرحية يونيسكو “المغنية الصلعاء” في مسرح العبث – حيث ساد حوار بين شخصيات لا معنى له ودون ترابط ببعضه البعض ولكنه استمر وكأن التواصل حاضر والمعني موجود في حركة دائرية للأحداث التي يبدأ بها كل يوم أو ينتهي.

يبقى السؤال الأهم هل يمكن للقطاع العام أن يكون محايداً بلا تأثيرات سياسية ويكون في الوقت ذاته داعماً لعملية التحول الديمقراطي؟ من المفيد هنا التذكر أنه في مراحل مبكرة من فترة الانتقال طالت الاتهامات العديد من العاملين في قطاعات حيوية مثل الكهرباء والنقل والاتصالات والبترول بالتعمد والتسبب في الكثير من المتاعب في الفترة الأولى على أساس أن المسيطرين على تلك القطاعات أغلبيتهم من فلول وبقايا النظام السابق. لم تأتِ هذه الاتهامات من فراغ فقد هدد نائب الرئيس الأسبق قبيل الثورة بأن أجهزتهم وميليشياتهم الخفية منتشرة في كل قطاعات الدولة “لدينا كتائب تعلمونها جيداً”. إذ كانت فلسفة نظام التمكين السابقة مبنية على أساس تقديم الولاءات الحزبية على الكفاءة والمهنية حتى يتم استغلال هذه المؤسسات في العمل السياسي.

ما الذي حدث وما الذي يمكن أن يحدث

في أولويات الحكومة الانتقالية السابقة العشر وُضع نص “برامج لإصلاح أجهزة الدولة” كإحدى الأولويات من غير تفصيل وتبيان، وهو ذات ما نصت عليه الوثيقة الدستورية في البند رقم (12) في الفصل الثاني من مهام الفترة الانتقالية، وترك باب الاجتهاد مفتوحاً على مصراعيه للتنفيذيين – أو من أراد منهم – والذين بشهادة الشهود كان هناك صعوبة في التواصل فيما بينهم وبين القوى الثورية التي أتت بهم. عليه فقد تركز النقاش حول دور الخدمة المدنية من باب تنفيذ البرامج ، فيما كانت محاولات فردية ومحدودة للإصلاح عن طريق إعادة هيكلة بعض الوزارات والمفوضيات لمعالجة الترهل والخلل الإداري، ولم يُكتب لمعظمها النجاح بسبب بيروقراطية الدولة وغياب الرؤية والإرادة السياسية. وسار الجميع -بوعي أو من دونه- على نهج الوضع القائم الموروث من نظام “الإنقاذ” بالنسبة إلى تعدد الهياكل والهيئات والمؤسسات والمفوضيات التي أنشأتها “الإنقاذ”، وتُركت على ما كانت عليه من تشوّه بل تمدد بعضها.

وأنشئت بعض اللجان الخجولة لتقرر في إعادة تبعية المجالس والمفوضيات والهيئات للوزارات لأن النظرة القاصرة لم تتجاوز أفق الصراع على الأحقية بهذه المجالس والمفوضيات، وكأنها وزارات تتبع لحكومات مختلفة وليس لحكومة واحدة. ولم تُنشأ لجان كافية لمراجعة قوانين وهياكل ووظائف العديد من المؤسسات القائمة، ولم يُفكر ناهيك عن أن يُقرّر فيما إذا كان هناك لزومٌ لوجودها من الأساس، ولم تتم دراسة دوافع “الإنقاذ” لإخراج العديد من الإدارات والمراكز والوحدات من داخل سلطة الوزارات المختلفة وخلق بها نظامٍ موازٍ لأجهزة الدولة الحقيقية ووحدات ومفوضيات مستقلة تتبع اشرافياً للوزراء المختصون مما أدى إلى إضعاف الوزارات وسلطاتها التنفيذية في عهد الإنقاذ بغرض تعزيز التمكين وحيناً آخر لخلق وظائف من العدم وبناء التحالفات والولاءات السياسية والذي أدى بمجمله لإضعاف الخدمة المدنية واستمر ذات النهج في حكومة الفترة الانتقالية وعلى سبيل المثال لا الحصر كانت هنالك 21 وحدة تتبع لوزارة العمل والتنمية الإجتماعية و 20 أخرى لوزارة شئون مجلس الوزراء و 15 وحدة تابعة لوزير الثقافة والإعلام.

وبدأت أول محاولة جادة لإصلاح الخدمة المدنية حينما بدأت الحكومة بالتفكير في التعاقد مع بيت خبرة اجنبي في حكومة حمدوك الأولى وتم بالفعل هذا الأمر في عهد وزير شؤون مجلس الوزراء في حكومة حمدوك الثانية خالد عمر يوسف ، ولكن حتى تلك المحاولة لم تر النور لقصر المدة ومقاطعة الانقلاب. إن إصلاح الخدمة منظومة متكاملة، تبدأ بدراسة وتقييم تفصيلي للوضع الحالي والمؤسسات القائمة وهياكلها والأدوار المنوطة بها والازدواجية الحادثة بين المؤسسات المختلفة والترهل والعمالة التشغيلية وكشوفات الموظفين وغيرها من مواطن الخلل، وحين يعرف ذلك بالتفصيل، يتم وضع الاسترتيجيات المتدرجة لإيجاد الحلول والمعالجة والتي في الغالب تتطلب وقتاً طويلاً ، ولدينا العديد من التجارب التي سبقتنا في إصلاح الخدمة المدنية حتى في دول محيطة في المنطقة مثل أوغندا وكينيا.

لقد وصل الحال في السودان حالياً إلى مرحلة من أسوأ مراحل الإنهيار ، فمع حدوث الانهيار في عهد الإنقاذ عقب سياسات التمكين والصالح العام التي شردت العديدين ، أضحى الأن جهاز الدولة معطوباً ذلك لأن الصراع السياسي في  ظل غياب حكومة تنفيذية لأكثر من عشرة أشهر قد خلق وضعاً مختلاً. وعلى الرغم من أهمية الأمر لم يتم استعراض عملية “تسييس الخدمة المدنية” أو نقاشه، حتى ورشة الحرية والتغيير أغفلت القضية ولم تناقش تأثيرها على فشل الفترة الانتقالية إلا من باب الحديث عن الصعوبات والمشاكل في إدارة الجهاز نفسه. ومع ازدياد حدة تسييس جهاز الخدمة المدنية بعد انقلاب 25 أكتوبر الذي تم تقنينه عبر اتفاقية جوبا للسلام يتم تجريب المجرب وتتكرر التجارب والفشل كما يتكرر سقوط الصخرة أبدياً عن كتفي سيزيف ويظل الوطن والمواطن في حال من الإنتظار اليائس ينتظر أن تقدم الدولة له أبسط حقوقه وهي خدمات تحتكرها ولا مناص من تقديمها إلى عبر أجهزتها الإدارية والتنفيذية لعقود استطال زمنها. إن تجربة تسييس الخدمة المدنية ينبغي أن تراجع ويتخذ فيها تدابير تؤدي إلى إنهاء هذا الفصل المتكرر في مسرح اللامعقول في السياسة السودانية.

لقد حان الأوان للتفكير في النموذج الذي يرغب السودان في السير فيه في مجال اصلاح القطاع العام. وفي ظني إن النظام البريطاني والذي يحدد بصورة واضحة أهداف الحكومة المنتخبة للبيروقراطيين ويحاول إيجاد توازن سياسي وبيروقراطي مع التزام صارم بمعايير إصلاح القطاع العام وتطويره. في النظام الحكم البريطاني يطرح الحزب المنتصر في الانتخابات برنامجه على أساس أنه برنامج  الحكومة الإصلاحي وليس برنامج الحزب الحاكم السياسي ويتم إلزام البيروقراطيين بتنفيذه. وفي ظل الشفافية التي يتيحها النظام الديمقراطي حدثت تجاوزات تم انتقادها بصورة مكثفة في حقبتي مارغريت ثاتشر وتوني بلير، حيث واجهت حكومتيهما نقداً بسبب أنها لم تلجأ إلى الاستشاريين البيروقراطيين، بل تركزت تعيينات القطاع العام على أولئك الذين كان يُظن أنهم سيدعمون السياسات القاسية التي تبنتها كلتا الحكومتين حينها. وفي فترة توني بلير ظهرت مقولة “توني يريد” (Tony wants) كأدب سياسي جديد في بريطانيا ونوعية البيروقراطيين الذين التحقوا بجهاز خدمته. وجدير بالملاحظة أن الحكومتان كانتا حكومتي حرب على الرغم من تأرجحها بين المحافظين والعمال. ويمر السودان حالياً بمرحلة حرب ضد كل ما هو قديم في طريقه إلى إرساء التحول الديمقراطي، وعلى الحكومة أن تكون حازمة وصارمة في تنفيذ برامجها وسياساتها الجديدة ، لذا فمن حيث المبدأ فإن نظاماً مزيجاً يضمن الإلتزام بخط التغيير السياسي ولا يتنازل في معايير المهنية والكفاءة اللازمة للعمل في مواقع معينة – مطلوبٌ في الفترة القادمة في السودان.

إن على حكومة الانتقال المقبلة الاستثمار في الكوادر الوسيطة والأصغر سناً وتبني معايير أساسية في تعيينات الوظائف القيادية والوسطى أهمها الإيمان بحتمية التغيير والكفاءة والقيادة ليكون التغيير الثوري هذه المرة تغييرًا حقيقياً يهدف إلى إجراء مراجعات عامة لكيفية انتقال السودان إلى الديمقراطية المنشودة. ويجب أيضاً أن يكون لزاماً إرساء مبدأ إدخال الكوادر الأصغر سناً إلى مجال العمل العام والاستفادة من طاقاتهم وقدرتهم على الإبداع ورفد أجهزة الدولة بالطاقة التي تحتاجها. إن الثورة التي قادتها المجموعات الشبابية ينبغي أن تستثمر فيهم وتخلق الفرص لتوظيفهم في المجال العام وفي الأجهزة الأمنية ، وأن توظف طاقات الإبداع الهائلة لديهم وإشراكهم في مسؤولية حماية الثورة وفترة الإنتقال والمكتسبات.

إن الحكومة القادمة لن يتوافر لها الوقت ولا رفاهية التجريب ؛ فعلى المسؤولين فيها أن يكونوا ملزمين منذ البداية بتطبيق سياسات وبرامج محددة (Ends rather than means). ومن متطلبات حكومة البرامج الوعي الكامل بتحديات المرحلة السياسية والوضوح في الرؤية والأهداف التي تود الحكومة تنفيذها. لقد حاولت الحكومة الانتقالية على فترتين تنفيذ حزمة برامج جديدة وحاولت حتى تغيير شكل الميزانية لتكون ميزانية برامج وليست ميزانية فصول تقليدية كما هو الدارج ، ولكن ذلك لم ينجح لعدة أسباب أهمها أن المسؤولين في الوزارات المختلفة لم يستوعبوا الأهداف والغايات الكبرى ولم يشركوا في الرؤية والهدف من التغيير ليتبنوه.

إن من أخطاء المرحلة الماضية هي التوقعات الهائلة من القطاع العام لإنجاز مهام الفترة الانتقالية العديدة وإغفال واقع أنه قطاع عام مترهل ومحبَط وغير قادر على الفعل والإنتاج. على الحكومة القادمة أن تكون جادة في إنجاز قوانين فورية تمكنها من المضي قدماً في برنامجها، كأن يكون من أولوياتها سن قانون لتخفيض سن المعاش في القطاع العام من 65 إلى 60 عاماً حتى تتمكن من تخفيض عبء إداري كبير، وفي الجهة المقابلة حتى تتمكن من استيعاب طاقات شبابية قادرة على الإنتاج وتكون أكثر تواؤماً وتوافقاً مع متطلبات المرحلة. وفي المقابل يجب أن تتم مراجعة قانون المعاشات والضمان الاجتماعي وإدخال إصلاحات تؤدي إلى تغييرات حقيقية لصالح المستفيدين منه مع انفاذ قانون جديد للحماية الاجتماعية وتنفيذه على أرض الواقع.

لقد طاردت حكومتي الفترة الانتقالية الكثير من الاتهامات والانتقادات بسبب كثرة المستشارين، بين ساخط على التجربة ومؤيد لها وآخر ناقد بسبب الازدواج الذي أحدثته التجربة في بعض القطاعات والمهام. وهنا لا بد من الإشارة إلى أمرين; أولاً إن توظيف المستشارين لم يكن بدعة قامت بها حكومة الفترة الانتقالية وهناك قانون ولوائح تنظمه ، وثانياً وهو الأهم إن الحكومة الإنتقالية ولعل هذا ما يُحمد لها لم تكلف خزينة الدولة أية أموال على عكس ما كان يحدث في فترات الإنقاذ حينما ظهرت وتعددت وانشطرت وظائف المستشارين. لقد اجتهدت الحكومة حينها -بوصفها الرسمي أو بجهد أفرادها- لتوفير هذه الأموال من داعمين محليين ودوليين كانت لديهم التزامات بدعم التحول الديمقراطي والحكومة المدنية الجديدة. وهذا الأمر -كما أسلفنا- ليس بدعة لأن الدول لا يمكنها الانتقال من أوضاع الاستبداد والدكتاتورية إلى الديمقراطية من دون دعم وسند داخلي ودولي.

ولكي نضمن دعم القطاع العام للتحول الديمقراطي علينا الإعداد جيداً لذلك واتخاذ الإجراءات التي تضمن دعمه لمنظومة التحول الديمقراطي وأن يكون سنداً للحكومة الانتقالية وذلك عبر عدة طرق يمكن أن يكون من بينها العمل على:

• ترجمة المواثيق السياسية لسياسات وبرامج موجهة (Policy Directions) يتم الاتفاق عليها من قبل الحكومة الجديدة وتتبناها جميع الأطراف التي تمثل القوى الديمقراطية الجديدة ويضطلع بتنفيذها المعنيون في ظل نظام خدمة إداري محكم.
• العمل على تنفيذ إصلاح للقطاع العام تقوده نخبة من البيروقراطيين والسياسيين يجب أن يكون من صلب سياسات الحكومة الانتقالية القادمة ليمهد الطريق للحكومة المنتخبة القادمة للمضي قدماً في برنامج الإصلاح.
• أن يكون هناك مجلس وزراء يحظى بمجموعات بيروقراطية استشارية تقدم النصح للوزراء وتتعامل معهم عن قرب وتساعد وتراقب التقدم في تنفيذ سياسات الإصلاح المختلفة والمتفق عليها.
• خلق فرص ووظائف متعددة لإدراج المبدعين وذوي الأفكار والطاقة للشباب من الجنسين واستيعابهم وادراجهم في جهاز الدولة مع انفاذ قوانين ديمقراطية فورية تساعد القطاع العام في عملية التغيير.

يحتاج السودان في هذه المرحلة وفي ظل الاضطراب السياسي والاقتصاد الناشئ ، إلى حكومة شفافة وخاضعة للمساءلة ، وقيادة ذات رؤية وأهداف واضحة ، وخدمة مدنية فعالة للمساعدة في تلبية الاحتياجات الإجتماعية ، وأن يؤمن جميع الفاعلين في مشهد التحول الديمقراطي بمستقبل البلاد وقدرتهم على فعل التغيير.

24 أغسطس 2022